Crisis de Chile (1998-1999)

Durante los años 1998 y 1999 se produjo en Chile central una crisis de desabastecimiento eléctrico (SIC), que puso en evidencia fallas regulatorias en el mercado eléctrico chileno y puso en duda la capacidad de competencia en el sector eléctrico pionero en desregular los mercados eléctricos. Debido a la escasez provocada por una sequía (aparentemente la más grande de este siglo) y la falla prolongada de la central Nehuenco (de gas natural), se estableció una política de racionamientos que produjo costosas pérdidas en la industria nacional.

Características Generales del Mercado Eléctrico de Chile

La generación de electricidad en el SIC llegó a 29.576 GWh en el año 2000. La capacidad era de 6.653 MW a finales de ese año, siendo ésta mayoritariamente hidráulica (61%). El restante 39% de la capacidad es provista por centrales térmicas . En la figura 4 se puede apreciar como ha variado en los últimos años, el tipo de generación en el SIC.

Figura 4: Fuentes de generación del SIC años 1991 - 2000 (Fuente: ver pie pagina)

La concentrada propiedad del parque generador del SIC es una de las más importantes y discutidas características del mercado eléctrico chileno. Tres empresas concentran el 92,3% de la generación, estas son ENDESA (54,6%) y Colbún (16%) con centrales mayoritariamente hidráulicas, y AESGener (21,7%) con centrales mayoritariamente térmicas. En la figura 5 se muestra la evolución de la propiedad del SIC entre los años 1989 y 2000.

Figura 5: Propiedad del SIC años 1989 - 2000. (Fuente: ver pie página)

El sistema eléctrico chileno está sujeto a un fuerte riesgo hidrológico, como ya se dijo, parte sustancial de la energía se genera en plantas hidroeléctricas que, con la excepción del Lago Laja, no tienen capacidad de embalse interanual y dependen de los caudales de agua de cada año.

En Chile existen dos tipos de clientes según el tipo de consumo, los clientes libres (consumo >2MW) y los clientes regulados (consumo < 2 MW). Los clientes libres abarcan cerca del 37 % de la demanda en el SIC y pueden contratar libremente las condiciones de su suministro con generadores o distribuidores, por su parte, los clientes regulados (67 %) son abastecidos por un distribuidor y pagan un precio establecido por la autoridad a través de una fijación de precios cada 6 meses.

Estructura del Mercado eléctrico de Chile

El mercado eléctrico chileno fue el primero en ser desregulado el año 1982. En Chile existen tres mercados en los que se realizan transferencias de energía y potencia eléctrica (spot, regulado y libre) y a los que se le asocian respectivamente tres tipos de precios (spot o costo marginal, nudo y libre). El conjunto de estos tres mercados y sus interacciones conforman el mercado eléctrico chileno.

Este mercado está estructurado en torno a un operador del sistema (CDEC: Centro de Despacho Económico de Carga), el que controla el sistema de transmisión, determina el despacho en forma centralizada basándose en criterios de mínimo costo y de optimización del agua embalsada, y de acuerdo a ello determina el precio de la energía spot para cada hora del día. El precio spot es determinado en un mercado donde los generadores deficitarios le compran energía y potencia a los superavitarios al costo marginal instantáneo del sistema. El CDEC lo conforman las principales empresas generadoras y transmisoras.

El precio de nudo, se utiliza para valorar las ventas de generadores a distribuidores que sirven al mercado de los clientes regulados. Los clientes regulados pagan el precio de nudo más un cargo por distribución regulado por la autoridad. El precio de nudo de la potencia es fijado por la Comisión Nacional de Energía (CNE) y corresponde al costo de capital de una turbina a gas. El precio de nudo de la energía se fija cada seis meses usando un modelo simple de programación dinámica estocástica llamado GOL (Gestión Optima del Laja) y corresponde al costo marginal esperado del sistema en los próximos 48 meses, incluyendo los costos de falla en casos que el modelo prediga racionamiento. En la figura 6 se puede apreciar la variación trimestral del precio de nudo y precio spot entre los años 1986 y 1999. Más adelante este gráfico nos ayudará a mostrar las notables variaciones del precio spot durante la crisis.

Figura 6: Variación trimestral precios spot y nudo años 1986 - 1999. (Fuente: ver pie página)

Cabe señalar que el precio de nudo debe mantenerse en un margen de 10% respecto a los precios libres.

El mercado eléctrico chileno está estructurado en torno a cuatro instituciones principales, un operador del sistema (CDEC), la Comisión Nacional de Energía (CNE), el Ministerio de Economía y la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC).

· CNE. La Comisión Nacional de Energía estudia y propone regulaciones, calcula precios regulados (el precio de nudo y las tarifas de distribución eléctrica) y asesora técnicamente al gobierno. Además, es la que habitualmente propone los cambios regulatorios. Es importante notar que la CNE regula y asesora al gobierno, pero no tiene facultades para hacer cumplir las reglas, para zanjar disputas en la operación del sistema o para dictar medidas frente a una crisis (por ejemplo, decretos de racionamiento).

· CDEC. El Centro de Despacho Económico de Carga incluye a todos los generadores con más de 2 % de la capacidad instalada y a las compañías de transmisión con más de 100 km de líneas. Es el encargado de coordinar y planificar la operación del sistema y el responsable de la seguridad de abastecimiento. Debe informar a los generadores de las condiciones de oferta y demanda, coordinar la mantención de centrales y verificar el cumplimiento de las normas de operación. Finalmente, el CDEC debe determinar el precio spot al cual se valoran las transferencias entre generadores.

· Ministerio de Economía. El Ministerio de Economía aprueba las tarifas propuestas por la CNE. Adicionalmente, le caben dos roles que son de particular importancia durante una crisis: decretar los racionamientos y zanjar las divergencias que surjan en el CDEC. En ambos casos, la ley le obliga a solicitar previamente un informe técnico a la CNE.

· SEC. La Superintendencia de Electricidad y Combustibles es una agencia supervisora independiente que reporta directamente al Presidente de la República y que fiscaliza el cumplimiento de las normas. Entre sus obligaciones está el verificar el cumplimiento con los estándares de calidad impuestos por la ley e investigar las causas de los apagones.

Crisis Eléctrica de Chile

La sequía que sufrió el centro de Chile en 1998 fue, aparentemente, la mayor de ese siglo. En consecuencia a la composición mayoritariamente hidráulica del SIC, no resulta extraño que se haya producido un déficit de energía. Cabe señalar, que algunos analistas argumentan que los déficit de energía son inherentes a todo sistema eléctrico con alta concentración hidráulica [5], [6]. Sin embargo ello no significa que en dichos sistemas deban producirse cortes de electricidad.

Si bien la escasez de energía se hizo evidente ya en julio de 1998, los déficit y cortes de suministro ocurrieron únicamente durante noviembre de 1998 y entre abril y junio de 1999. De acuerdo a la CNE, el déficit agregado fue un poco menos que 450 GWh repartidos en 81 días. Para formarse una idea de la magnitud del déficit, se tiene que el consumo en 1999 fue cercano a 27.000 GWh y el consumo durante un día normal es de alrededor de 80 GWh. A continuación se describen los motivos materiales de la crisis: [5]

· Bajo nivel inicial de embalses. En la figura 7 se puede apreciar las reservas energéticas en los distintos embalses desde el primer semestre de 1994 hasta el segundo semestre del año 2001.

Figura 7: Energía embalsada 1994 - 2001. (Fuente: ver pie página)

Se ve que en enero de 1998, las reservas ya eran bajas (3.650 GWh), luego disminuyeron durante todo ese año y permanecieron muy bajas hasta mediados de 1999.

El Laja es con holgura el mayor embalse del sistema. La cantidad de agua se mide por su cota en metros sobre el nivel del mar. El lago está lleno cuando la cota es de 1.368 mts., mientras que el lago está casi vacío cuando la cota alcanza 1.310 mts. Como se puede apreciar en la figura 8, el agua del Laja casi se acabó en 1997. El invierno de 1997 fue particularmente lluvioso a consecuencia de El Niño, pero sólo alcanzó para llenar un tercio del embalse. En consecuencia, en enero de 1998 la cota era de 1.330 mts.


Figura 8: Cota del lago Laja 1996 - 1999. (Fuente: ver pie página)


· Uso acelerado del agua embalsada. Como se dijo anteriormente, el nivel del lago Laja cayó aceleradamente durante la primera mitad de 1998. Las centrales El Toro y Antuco fueron utilizadas a plena capacidad desde mediados de febrero y la cota llegó a 1.316 mts. en junio. El nivel del lago Laja cayó aún más cuando el gobierno, representado por el Ministerio de Obras Públicas (MOP), vendió agua equivalente a 316 GWh destinada a riego. Esta agua se usó íntegramente en julio y agosto, por lo que en septiembre la cota llegó a 1.310 mts. Adicionalmente, el MOP vendió el equivalente a 200 GWh de agua del embalse del Maule, la que también se usó en julio y agosto.

· Sequía prolongada y falla en la central Nehuenco. La sequía de 1998-99 fue la más severa desde 1940 y tal vez la mayor del siglo anterior. La sequía dio lugar a una menor acumulación de nieve en la cordillera, lo que hizo prever una menor cantidad de agua disponible durante los deshielos que debían ocurrir entre octubre y marzo. De esta forma, ya en agosto de 1998 era posible anticipar serios problemas de abastecimiento hasta mediados de 1999. Por otra parte, la central de ciclo combinado Nehuenco, con una potencia de 370 MW y capaz de generar alrededor del 10% de la energía demandada anualmente, estaba programada para entrar en servicio en julio de 1998, pero por problemas técnicos su ingreso fue sucesivamente postergado hasta diciembre de 1998 y luego tuvo una importante falla en marzo de 1999, que la dejó fuera por el resto de la crisis. Si Nehuenco hubiera entrado en funcionamiento a plena capacidad desde noviembre, hubiera producido alrededor de ocho GWh al día. Una estimación indica que los 81 días de déficit se hubieran reducido a sólo 26. Además, grandes cantidades de agua embalsada no se hubieran usado si Nehuenco hubiese podido entrar durante la primera mitad de 1998, tal como fue anunciado originalmente. En conclusión, sin la falla de Nehuenco y la sequía extrema la crisis no hubiera ocurrido. Esto es fundamental para darse cuenta que no se puede atribuir la crisis a que las empresas hayan invertido muy poco.

Las causas materiales de la escasez energética son muy claras, pero ellas no justifican que en un sistema eléctrico se produzcan racionamientos eléctricos. Los cortes de energía que se produjeron en Chile en 1998 y 1999 indican que el modelo no funcionó y no fue capaz de asignar la energía en forma eficiente. Según [1] hubo 4 aspectos que entorpecieron el correcto funcionamiento del mercado, estos son:

- rigidez de precios
- actuación lenta y poco decidida de las autoridades
- disputas entre las empresas generadoras al interior del mercado
- actuación poco independiente del operador del sistema (CDEC)

El costo que enfrentan los consumidores regulados en Chile es el precio de nudo más un cargo por distribución. Estos precios no incluyen contingencias, debido a su forma de calculo que es cada 6 meses y son una estimación de los costos de largo plazo del sistema. Entonces, para enfrentar situaciones de escasez, la legislación establece las compensaciones por energía no servida. La manera en que la ley establece las compensaciones para los clientes regulados es a través del kilowatt/hora, lo cual es eficiente desde el punto de vista económico para incentivar a los consumidores que valoran menos la energía que el costo de falla, siendo el costo de falla mayor que el de la energía. Así, un consumidor de estos, estará dispuesto a dejar de consumir energía a ciertas horas del día dado que no valora esta más que el costo de falla asignado a la misma. Lo contrario sucede para las empresas que seguro que valoran más la energía que el costo de falla.

Este aval para los consumidores no era tal, ya que la ley establecía que de darse un año más seco que el más seco de la serie utilizada para calcular los precios de nudo, no debería haber compensaciones, no estableciendo ningún mecanismo alternativo.

Esto hizo que el mercado quedara sin ninguna señal de precio contingente para sus consumidores. Incluso, durante el periodo de escasez los precios de nudo bajaron su valor en cerca de 20% (ver figura 6). En parte, esta reducción se debió a que las autoridades previeron un aumento en la oferta de las centrales termoeléctricas con la llegada del gas natural. Como el precio de nudo se calcula a base de las centrales ya existentes como con las a existir a futuro, el precio de nudo fue deprimido incluso antes de que la nueva oferta estuviese en operación. Se puede pensar que esta reducción fue innecesaria dado que los planes de obra mostraban que estas inversiones no se ejecutarían dentro del corto plazo o, por lo menos, en un futuro muy cercano.

Un segundo efecto de la caída del precio de nudo es que ella le señaló a los consumidores que no debiesen reducir sus demandas. Por el contrario, las fijaciones del precio de nudo incentivaron el aumento en el consumo y, lo que es más grave, ellas dieron la señal equivocada precisamente en el instante en que se sabía que la sequía era muy grave (octubre de 1998).

Por otra parte, durante la crisis se produjeron divergencias al interior del mercado relacionadas con el precio al que debía valorizarse la energía intercambiada entre empresas generadoras (mercado spot), situación que la autoridad no pudo manejar, teniendo las atribuciones para ello.

La legislación chilena entrega grandes responsabilidades a los reguladores en tiempo de crisis. La mayor de ellas es determinar el estado de racionamiento. En septiembre de 1998 el gobierno fue advertido de la necesidad de decretarlo, sin embargo debido al costo político que ello implicaba no lo hizo sino hasta noviembre de ese año, cuando ya se habían producido cortes de energía.

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Fuente fig 4 y 5: Memoria R. Ariztía [1]

Fuente fig 6: CDEC y CNE vía A. Galetovic, Estudios Públicos 80, 2001 [5]

Fuente fig 7 y 8: CNE, http://www.cne.cl/